入汛以來，極端暴雨在我國部分地區(qū)引發(fā)的洪澇災(zāi)害備受關(guān)注。

　　8月2日，中國水利水電科學(xué)研究院防洪抗旱減災(zāi)研究所副所長劉昌軍在接受澎湃新聞專訪時(shí)指出，今年入汛以來，南方地區(qū)的防汛形勢整體偏好，而北方地區(qū)的極端降雨超過往年，在一些地方發(fā)生的洪澇災(zāi)害暴露出我國北方地區(qū)防汛工作仍存在諸多短板。

　　在氣候變暖，極端暴雨事件頻發(fā)多發(fā)的背景下，如何提升城市和鄉(xiāng)村對(duì)洪水的防御能力?

　　劉昌軍認(rèn)為，城市、鄉(xiāng)村都處在流域系統(tǒng)里，必須從整體考慮才能最大程度減少極端天氣事件造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，對(duì)于防洪標(biāo)準(zhǔn)較低的城市要提高城市的防洪標(biāo)準(zhǔn);要加強(qiáng)區(qū)域洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的編制和應(yīng)用，讓基層防汛人員和群眾知道風(fēng)險(xiǎn)在哪里，知道風(fēng)險(xiǎn)的危害是什么，讓他們?cè)诿鎸?duì)極端暴雨時(shí)能夠最大限度的躲避風(fēng)險(xiǎn);要加強(qiáng)洪水災(zāi)害的宣傳和演練，增強(qiáng)公眾自我防護(hù)意識(shí)，加強(qiáng)韌性城市的建設(shè);還應(yīng)加大重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)設(shè)施的隱患排查，建立定期巡檢制度和應(yīng)急處置預(yù)案，也要配備好相應(yīng)的應(yīng)急搶險(xiǎn)物資。

　　劉昌軍正在做中國洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)急管理機(jī)制研究項(xiàng)目。他還指出，2018年機(jī)構(gòu)改革，將水旱災(zāi)害防治相關(guān)職責(zé)以及國家防汛抗旱總指揮部職責(zé)整合到應(yīng)急管理部后，現(xiàn)行《中華人民共和國防洪法》(以下簡稱《防洪法》)及相關(guān)條例部分條款已不適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革后的現(xiàn)實(shí)需要，急需修訂。

　　北方防汛工程體系仍存在短板

　　今年入汛以來，南方的防汛形勢整體偏好，但北方地區(qū)的極端降雨超過了往年。通常，7月下旬到8月上旬是北方的主汛期，但今年5月，黑龍江就發(fā)生了極端降雨過程，降水強(qiáng)度屢屢刷新。

　　7月下旬以來，受極端強(qiáng)降雨天氣過程、第6號(hào)臺(tái)風(fēng)“煙花”造成的風(fēng)雨及近日上游來水的疊加影響，河北省邯鄲、邢臺(tái)等地遭受嚴(yán)重洪澇災(zāi)害。截至8月2日，災(zāi)害造成邯鄲、邢臺(tái)、石家莊等4市37個(gè)縣(市、區(qū))65.4萬人受災(zāi)，2人死亡。

　　河南省政府8月2日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至8月2日12時(shí)，全省共有150個(gè)縣(市、區(qū))、1663個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1453.16萬人受災(zāi)，農(nóng)作物成災(zāi)面積872萬畝，絕收面積380萬畝，直接經(jīng)濟(jì)損失1142.69億元。

　　特大洪澇災(zāi)害還造成河南302人死亡，50人失蹤。其中，鄭州市遇難292人，失蹤47人;新鄉(xiāng)市遇難7人，失蹤3人;平頂山市遇難2人;漯河市遇難1人。

　　“整體上看，相比南方地區(qū)，我國北方地區(qū)降雨量少，像今年這種極端降雨天氣并不多發(fā)，而北方防汛整體上，從防汛工程體系、防御意識(shí)、體制機(jī)制和南方相比還是存在很多的薄弱環(huán)節(jié)。”劉昌軍說，中小河流存在大量侵占河道等管理不規(guī)范的地方，這就造成了汛期來水后河道行洪不暢。下一步首先要進(jìn)一步加強(qiáng)中小河流河道的管理，對(duì)洪水淹沒區(qū)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開展清理，維持河道的行洪能力和生態(tài)功能。

　　其次，在北方中小河流提防的運(yùn)行管理上，還存在很多差距，比如責(zé)任人落實(shí)不到位，運(yùn)行管理機(jī)制不清楚，一些地方的水利基礎(chǔ)設(shè)施由于常年缺乏維護(hù)，經(jīng)費(fèi)投入不足，造成失修嚴(yán)重，也缺乏相應(yīng)的管理資金，不能定期進(jìn)行堤壩的巡查檢查和排查。

　　“基本上都是有了洪水或有了災(zāi)情以后再開展工作，這就晚了，應(yīng)該是每年定期開展這項(xiàng)工作，但現(xiàn)在這方面做得還不夠。”劉昌軍說。

　　此外，由于南方經(jīng)常下雨，南方在汛期的巡堤查險(xiǎn)工作做得比北方要好，北方幾年才遇到一次大水，重視程度不夠。特別是一些險(xiǎn)工險(xiǎn)段可能存在隱患，缺乏相應(yīng)的防御機(jī)制和防御措施。

　　當(dāng)前，全國防汛形勢仍然十分嚴(yán)峻。7月下旬以來，6號(hào)臺(tái)風(fēng)“煙花”從浙江登陸，影響范圍廣、滯留時(shí)間長，多地出現(xiàn)持續(xù)性強(qiáng)降雨，多條河流發(fā)生超警甚至超保洪水，臺(tái)風(fēng)影響范圍內(nèi)水庫在充分發(fā)揮攔洪削峰作用的同時(shí)，水庫安全受到嚴(yán)重威脅。

　　劉昌軍指出，從近幾年發(fā)生的水庫潰壩案例來看，中小水庫設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低，難以抵御超標(biāo)準(zhǔn)極端暴雨洪水，中小水庫安全度汛工作仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。

　　另外，我國中小水庫的數(shù)量較多，水庫的監(jiān)測預(yù)報(bào)預(yù)警能力仍待加強(qiáng)。一些水庫沒有安裝雨量站也沒有預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)，防汛人員對(duì)入庫水量、水情信息無法及時(shí)掌握，處于信息盲區(qū)的狀態(tài)。

　　劉昌軍表示，近年來，水利部出臺(tái)了水庫“三個(gè)責(zé)任人”和關(guān)于加強(qiáng)水庫預(yù)報(bào)預(yù)警安全度汛等通知，正在逐步開展中小水庫監(jiān)測預(yù)報(bào)預(yù)警工作。

　　“我們對(duì)洪水的防御目標(biāo)是，標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)洪水不能潰堤，超標(biāo)準(zhǔn)洪水不能對(duì)高密度人群產(chǎn)生重大災(zāi)害影響。”劉昌軍解釋說，堤防的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)防御的是標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)洪水，對(duì)于超標(biāo)準(zhǔn)洪水，現(xiàn)有設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)常常難以抵御，因此要做好監(jiān)測預(yù)警，減少潰堤事件的發(fā)生，并通過一系列的工程措施，比如聯(lián)合運(yùn)用水庫、蓄滯洪區(qū)等，引導(dǎo)洪水流入指定的區(qū)域，以減少洪水潰堤對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)或人口高密集區(qū)的淹沒影響。

　　防汛“最后一公里”還需進(jìn)一步打通

　　事實(shí)上，2016年，河北邢臺(tái)遭遇的“7.19”特大洪水災(zāi)害，早已給北方防汛工作敲響了警鐘。

　　邢臺(tái)“7.19”特大洪水災(zāi)害發(fā)生后，水利部連續(xù)出臺(tái)了多份關(guān)于加強(qiáng)中小河流治理的相關(guān)要求，采取了“四不兩直”的方式對(duì)中小河流開展防汛備汛檢查。無論從認(rèn)識(shí)上還是管理措施上都有了很大的提高。

　　然而各地在執(zhí)行上，由于地方防汛責(zé)任人流動(dòng)性大，懂防汛工作的專業(yè)人員較少，雖然制度、要求寫得都很清楚，但層級(jí)人才隊(duì)伍比較薄弱，缺乏專業(yè)的人員去執(zhí)行也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

　　“目前，基層人員分散，人員不足，造成了基層的防汛隊(duì)伍不健全，再加上現(xiàn)有的基層防汛隊(duì)伍里大都不是學(xué)水利專業(yè)的，而是從不同行業(yè)里轉(zhuǎn)過來的，防汛‘最后一公里’沒有打通，極端自然災(zāi)害來臨時(shí)，依靠基層現(xiàn)有的人員完成不了防御工作任務(wù)。”劉昌軍說，“希望基層的消防、地質(zhì)監(jiān)測、森林防火等多支隊(duì)伍能合成一支隊(duì)伍，加強(qiáng)基層防汛人才隊(duì)伍的整合，進(jìn)行長期的專業(yè)培訓(xùn)，在防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急搶險(xiǎn)等方面發(fā)揮更好的作用。”

　　在東部地區(qū)，杭州等一些城市利用大數(shù)據(jù)搭建了智慧水利平臺(tái)，可以通過模擬不同降雨的情況及時(shí)掌握城市的淹沒風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。中西部城市能否也搭建類似的信息化平臺(tái)及時(shí)掌握城市的內(nèi)澇和淹沒風(fēng)險(xiǎn)?

　　劉昌軍在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的情況是，在浙江等東南沿海發(fā)達(dá)城市，一個(gè)縣區(qū)就能拿幾千萬投資進(jìn)行智慧城市及智慧防汛體系建設(shè)，但對(duì)于中西部地區(qū)，一個(gè)省開展智慧防汛體系建設(shè)投資相對(duì)較少，資金的投入量難以滿足。另外，在認(rèn)識(shí)方面，東部地區(qū)對(duì)于信息化的認(rèn)識(shí)和運(yùn)用遠(yuǎn)超過中西部地區(qū)，“中西部地區(qū)數(shù)據(jù)信息很難獲取，這是一個(gè)普遍存在的問題。”

　　防洪法已與現(xiàn)實(shí)情況不相適應(yīng)，急需修訂

　　自1998年1月1日起施行的《防洪法》，是我國防治自然災(zāi)害方面的第一部法律。《防洪法》實(shí)施20多年來，雖然進(jìn)行了3次修訂，但相關(guān)規(guī)定顯然已不適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革后的現(xiàn)實(shí)需要。

　　2018年，《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》將水旱災(zāi)害防治相關(guān)職責(zé)以及國家防汛抗旱總指揮部職責(zé)，整合到應(yīng)急管理部。

　　應(yīng)急管理部的“三定”方案規(guī)定應(yīng)急管理部指導(dǎo)協(xié)調(diào)水旱災(zāi)害防治工作;水利部“三定”方案規(guī)定水利部負(fù)責(zé)落實(shí)綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃相關(guān)要求，組織編制洪水干旱災(zāi)害防治規(guī)劃和防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)并組織實(shí)施，承擔(dān)水情旱情監(jiān)測預(yù)警工作，組織編制重要江河湖泊和重要水工程的防御洪水抗御旱災(zāi)調(diào)度及應(yīng)急水量調(diào)度方案，按程序報(bào)批并組織實(shí)施，承擔(dān)防御洪水應(yīng)急搶險(xiǎn)的技術(shù)支撐和臺(tái)風(fēng)防御期間重要水工程調(diào)度工作。

　　“現(xiàn)行《防洪法》的規(guī)定明顯不適應(yīng)當(dāng)前國家機(jī)構(gòu)改革的要求。”劉昌軍正在做中國洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)急管理機(jī)制研究項(xiàng)目，對(duì)涉及防汛法、防汛條例以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)案所有不相應(yīng)的地方進(jìn)行了系統(tǒng)梳理。他說：“防洪法的部分條款是基于之前國家防辦職能在水利部時(shí)設(shè)定的一整套職責(zé)，但現(xiàn)在防洪法以及相關(guān)的很多防汛管理?xiàng)l例都不適用了，需要國家層面解決、調(diào)整和完善。”